Oleh: Kariymun Nur

Diskursus mengenai mekanisme pemilihan kepala daerah melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) merupakan salah satu tema klasik dalam perdebatan hukum tata negara Indonesia yang terus berulang seiring perubahan lanskap politik nasional. Isu ini bukan sekadar persoalan prosedural elektoral, melainkan menyentuh lapisan terdalam dari konsepsi demokrasi, kedaulatan rakyat, relasi pusat–daerah, serta desain kelembagaan kekuasaan dalam negara kesatuan yang majemuk. Oleh karena itu, setiap pembahasan mengenai pemilihan kepala daerah melalui DPRD tidak dapat dilepaskan dari konteks historis, filosofis, dan konstitusional yang melingkupinya.

Sejak awal kemerdekaan, Indonesia tidak pernah memiliki satu model baku dan permanen mengenai mekanisme pengisian jabatan kepala daerah. Pada masa awal republik hingga Orde Baru, kepala daerah pada umumnya diangkat atau dipilih melalui mekanisme yang sangat kental dengan kontrol pusat, dengan tingkat partisipasi rakyat yang minimal. Reformasi 1998 menjadi titik balik penting yang mendorong desentralisasi kekuasaan dan demokratisasi di tingkat lokal. Dalam konteks inilah, pemilihan kepala daerah secara langsung oleh rakyat dipandang sebagai simbol koreksi terhadap sentralisme dan otoritarianisme masa lalu.

Pemilihan langsung kepala daerah kemudian dilembagakan sebagai instrumen demokrasi lokal yang diharapkan mampu memperkuat legitimasi politik, meningkatkan akuntabilitas pemerintahan daerah, serta mendekatkan relasi antara pemimpin dan warga. Secara normatif, model ini sering diasosiasikan dengan demokrasi partisipatoris yang memberikan ruang seluas-luasnya bagi rakyat untuk menentukan arah kepemimpinan daerahnya sendiri. Namun demikian, dalam praktiknya, idealisme tersebut tidak selalu berjalan seiring dengan realitas politik dan sosial yang berkembang.

Seiring berjalannya waktu, pemilihan kepala daerah secara langsung justru memperlihatkan berbagai paradoks demokrasi. Biaya politik yang sangat tinggi, baik bagi kandidat maupun partai politik, memicu maraknya praktik politik uang, klientelisme, dan transaksi kekuasaan yang bersifat informal. Pemilihan langsung juga kerap menimbulkan polarisasi sosial di tingkat lokal, konflik horizontal, serta fragmentasi masyarakat yang berkepanjangan. Dalam banyak kasus, kepala daerah yang terpilih secara langsung justru terjerat persoalan hukum akibat upaya mengembalikan “modal politik” yang dikeluarkan selama proses kontestasi.

Kondisi tersebut memunculkan pertanyaan fundamental: apakah demokrasi lokal diukur semata-mata dari mekanisme pemilihan langsung, ataukah dari kualitas hasil pemerintahan yang dihasilkan? Pertanyaan ini menjadi titik masuk utama bagi munculnya kembali wacana pemilihan kepala daerah melalui DPRD. Wacana tersebut tidak lahir dalam ruang hampa, melainkan sebagai respons terhadap problem empiris yang terus berulang dalam praktik pemilihan langsung.

Dalam perspektif hukum tata negara, perdebatan mengenai pemilihan kepala daerah melalui DPRD tidak dapat disederhanakan sebagai pertentangan antara “demokratis” dan “tidak demokratis”. Konstitusi Indonesia, khususnya Pasal 18 ayat (4) UUD 1945, hanya menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”, tanpa memberikan penjelasan lebih lanjut mengenai mekanisme pemilihan tersebut. Formulasi norma ini secara sadar membuka ruang tafsir dan kebijakan hukum bagi pembentuk undang-undang untuk menentukan model yang paling sesuai dengan kebutuhan bangsa.

Dengan pemilihan melalui DPRD pada dasarnya merupakan salah satu bentuk demokrasi perwakilan yang secara teoritik diakui dalam sistem demokrasi modern. Dalam banyak negara demokrasi, pemilihan pejabat publik melalui parlemen atau badan perwakilan merupakan praktik yang lazim dan tidak serta-merta dipandang sebagai pengingkaran terhadap kedaulatan rakyat. Rakyat menyalurkan kehendaknya melalui wakil-wakil yang dipilih secara periodik, dan wakil-wakil tersebut kemudian menjalankan fungsi pengambilan keputusan politik, termasuk dalam hal pengisian jabatan eksekutif.

Teori kedaulatan rakyat menempatkan rakyat sebagai sumber legitimasi tertinggi dari seluruh kekuasaan negara. Prinsip ini menjadi fondasi utama negara demokratis dan tercermin secara eksplisit dalam Pasal 1 ayat (2) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Dalam perkembangannya, teori kedaulatan rakyat tidak dimaknai secara tunggal sebagai pelibatan rakyat secara langsung dalam setiap pengambilan keputusan politik, melainkan juga melalui mekanisme perwakilan yang dilembagakan.

Joseph A. Schumpeter memandang demokrasi sebagai suatu metode institusional untuk mencapai keputusan politik, di mana individu memperoleh kekuasaan untuk memutuskan melalui kompetisi yang terorganisasi atas suara rakyat. Dalam perspektif ini, demokrasi tidak diukur dari seberapa sering rakyat terlibat secara langsung, melainkan dari keberadaan mekanisme yang memungkinkan sirkulasi kekuasaan secara sah dan kompetitif.

Sementara itu, Robert A. Dahl menekankan demokrasi sebagai sistem yang menjamin partisipasi efektif, kesetaraan suara, pemahaman yang tercerahkan, kontrol agenda, dan inklusivitas. Prinsip-prinsip tersebut dapat diwujudkan baik melalui demokrasi langsung maupun demokrasi perwakilan, sepanjang mekanisme perwakilan tersebut bekerja secara akuntabel dan responsif terhadap kepentingan publik.

Dalam konteks pemilihan kepala daerah melalui DPRD, kedaulatan rakyat tetap hadir melalui mandat politik yang diberikan kepada anggota DPRD sebagai wakil rakyat. Dengan demikian, pemilihan tidak dilakukan secara langsung oleh rakyat, tetapi tetap bersumber dari kehendak rakyat yang telah dilembagakan.

Dalam konteks Indonesia menghadirkan kompleksitas tersendiri. DPRD sebagai lembaga perwakilan daerah belum sepenuhnya terbebas dari stigma politik transaksional, lemahnya etika politik, serta rendahnya kepercayaan publik. Oleh karena itu, setiap pembahasan mengenai pemilihan kepala daerah melalui DPRD tidak dapat dilepaskan dari evaluasi kritis terhadap kapasitas kelembagaan DPRD itu sendiri. Tanpa reformasi internal yang memadai, mekanisme pemilihan melalui DPRD berpotensi menggantikan satu problem dengan problem lain yang tidak kalah serius.

Di sisi lain, pemilihan langsung juga bukan mekanisme yang bebas dari cacat struktural. Demokrasi prosedural yang menempatkan pemungutan suara sebagai tujuan akhir sering kali mengabaikan dimensi substantif dari demokrasi itu sendiri, seperti kualitas kebijakan publik, integritas kepemimpinan, dan keberlanjutan pembangunan daerah. Dalam konteks ini, pemilihan langsung berisiko terjebak dalam apa yang oleh para pemikir politik disebut sebagai “electoralism”, yakni reduksi demokrasi menjadi sekadar ritual elektoral lima tahunan.

Oleh karena itu, wacana pemilihan kepala daerah melalui DPRD sejatinya harus dipahami sebagai bagian dari pencarian format demokrasi lokal yang lebih efektif dan berkelanjutan, bukan sebagai nostalgia terhadap sistem lama atau upaya menarik kembali kedaulatan rakyat dari tangan publik. Pendekatan akademis terhadap isu ini menuntut keberanian untuk keluar dari dikotomi simplistik dan melihat persoalan secara lebih holistik, dengan mempertimbangkan aspek hukum, politik, ekonomi, dan sosial secara simultan.

Dalam konteks kebijakan hukum (legal policy), pilihan mekanisme pemilihan kepala daerah merupakan hasil dari proses penyeimbangan berbagai kepentingan dan nilai. Tidak ada satu model yang sepenuhnya ideal dan bebas dari risiko. Yang menjadi kunci adalah bagaimana merancang sistem yang mampu meminimalkan ekses negatif dan memaksimalkan manfaat bagi kepentingan publik. Oleh karena itu, diskursus mengenai pemilihan kepala daerah melalui DPRD harus ditempatkan dalam kerangka evaluatif dan prospektif, bukan normatif-ideologis semata.

Tulisan ini dimaksudkan untuk menegaskan bahwa isu pemilihan kepala daerah melalui DPRD merupakan persoalan konstitusional yang sah untuk diperdebatkan, dikaji, dan dievaluasi secara akademis. Perdebatan tersebut tidak boleh dikerdilkan menjadi sekadar pertarungan kepentingan politik jangka pendek, melainkan harus diarahkan pada pencarian desain demokrasi lokal yang paling sesuai dengan karakter dan tantangan Indonesia sebagai negara hukum yang demokratis.

Berdasarkan uraian dan analisis yang telah dikemukakan, dapat ditegaskan bahwa pemilihan kepala daerah melalui DPRD merupakan opsi kebijakan hukum yang secara konstitusional dimungkinkan dan secara teoritik dapat dibenarkan dalam kerangka demokrasi perwakilan. Konstitusi Indonesia tidak mengunci satu model tunggal pemilihan kepala daerah, melainkan memberikan ruang fleksibilitas kepada pembentuk undang-undang untuk merumuskan mekanisme yang paling sesuai dengan kebutuhan dan dinamika masyarakat.

Namun pengakuan atas legitimasi konstitusional tersebut tidak serta-merta menjadikan pemilihan melalui DPRD sebagai solusi instan atas berbagai problem demokrasi lokal. Setiap mekanisme pemilihan membawa konsekuensi struktural yang harus dipertanggungjawabkan secara politik dan hukum. Pemilihan melalui DPRD memiliki potensi untuk menekan biaya politik dan mereduksi konflik horizontal, tetapi sekaligus menyimpan risiko penguatan oligarki politik dan transaksi kekuasaan di tingkat elite.

Dalam perspektif demokrasi substantif, pertanyaan utama bukanlah apakah kepala daerah dipilih secara langsung oleh rakyat atau melalui DPRD, melainkan apakah mekanisme tersebut mampu menghasilkan kepemimpinan yang legitimate, berintegritas, dan efektif dalam menjalankan fungsi pemerintahan. Demokrasi yang matang tidak berhenti pada prosedur, tetapi diukur dari kualitas hasil dan dampaknya terhadap kesejahteraan publik. Oleh karena itu, setiap perubahan mekanisme pemilihan harus diikuti dengan reformasi kelembagaan yang menyeluruh.

Pemilihan kepala daerah melalui DPRD hanya dapat berfungsi secara optimal apabila DPRD itu sendiri menjalankan perannya sebagai lembaga perwakilan yang kredibel, transparan, dan akuntabel. Reformasi etika politik, penguatan mekanisme pengawasan publik, serta keterbukaan proses pengambilan keputusan merupakan prasyarat mutlak yang tidak dapat ditawar. Tanpa prasyarat tersebut, pemilihan melalui DPRD justru berpotensi memperdalam krisis kepercayaan publik terhadap institusi demokrasi.

Di sisi lain, pengalaman pemilihan langsung juga memberikan pelajaran berharga mengenai keterbatasan demokrasi prosedural. Tingginya biaya politik, lemahnya kaderisasi partai, dan dominasi modal dalam kontestasi elektoral menunjukkan bahwa demokrasi tidak dapat diserahkan sepenuhnya kepada mekanisme pasar politik. Negara hukum memiliki tanggung jawab untuk merancang sistem yang mampu melindungi demokrasi dari distorsi kekuasaan ekonomi dan kepentingan sempit.

Disinilah perdebatan mengenai pemilihan kepala daerah melalui DPRD seharusnya diarahkan pada perumusan desain kelembagaan yang adaptif dan kontekstual. Pilihan kebijakan hukum harus didasarkan pada evaluasi empiris yang jujur dan analisis normatif yang rasional, bukan pada sentimen politik sesaat. Pendekatan semacam ini menuntut kedewasaan demokrasi dan keberanian intelektual untuk mengakui bahwa tidak ada satu model yang sepenuhnya sempurna.

Pada akhirnya, demokrasi Indonesia tidak ditentukan oleh satu mekanisme elektoral tertentu, melainkan oleh komitmen kolektif untuk menjadikan hukum sebagai instrumen keadilan, bukan sekadar alat kekuasaan. Pemilihan kepala daerah, baik secara langsung maupun melalui DPRD, harus diposisikan sebagai sarana untuk mencapai tujuan bernegara sebagaimana diamanatkan dalam Pembukaan UUD 1945. Selama tujuan tersebut menjadi kompas utama, perdebatan mengenai mekanisme pemilihan akan tetap berada dalam koridor konstitusional dan akademis yang sehat.

Dengan demikian, wacana pemilihan kepala daerah melalui DPRD hendaknya dipahami bukan sebagai kemunduran demokrasi, melainkan sebagai salah satu opsi kebijakan yang terbuka untuk diuji, dikritisi, dan disempurnakan. Demokrasi yang hidup adalah demokrasi yang bersedia merefleksikan dirinya sendiri, belajar dari pengalaman, dan beradaptasi dengan tantangan zaman. Dalam kerangka itulah, diskursus ini memperoleh makna dan relevansinya yang paling mendalam.