UKM di Sektor Tambang: Menapal Batas antara Afirmasi dan Kepastian Hukum

 

 

Oleh Jamal Aslan.

Wacana keterlibatan organisasi kemasyarakatan (ormas) dan usaha kecil dan menengah (UKM) dalam sektor pertambangan kembali mengemuka seiring dorongan negara untuk memperluas akses ekonomi dan pemerataan pengelolaan sumber daya alam. Di satu sisi, kebijakan afirmatif ini dipandang sebagai ikhtiar menghadirkan keadilan sosial dan membuka peluang bagi kelompok yang selama ini berada di pinggiran ekonomi. Namun di sisi lain, muncul pertanyaan mendasar perihal sejauh mana afirmasi tersebut dapat berjalan tanpa mengorbankan kepastian hukum dan prinsip tata kelola pertambangan yang baik. Dalam rezim hukum pertambangan Indonesia, khususnya Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020, subjek hukum pemegang izin usaha pertambangan (IUP) telah ditentukan secara limitatif. IUP hanya dapat diberikan kepada badan usaha, koperasi, dan perseorangan. Organisasi kemasyarakatan tidak termasuk di dalamnya. Demikian pula UKM, yang pada dasarnya bukan subjek hukum tersendiri, melainkan klasifikasi skala usaha.

Fakta ini penting ditegaskan agar tidak terjadi kekeliruan konseptual antara tujuan afirmasi ekonomi dan konstruksi hukum perizinan. Ormas, berdasarkan undang-undang tentang organisasi kemasyarakatan, didirikan untuk tujuan sosial, keagamaan, dan kemasyarakatan, bukan sebagai entitas bisnis yang berorientasi pada pengelolaan usaha berisiko tinggi seperti pertambangan. Menempatkan ormas sebagai pemegang izin tambang secara langsung berpotensi menabrak asas kepastian hukum, sekaligus mengaburkan batas antara gerakan sosial dan kepentingan ekonomi. Hal yang sama berlaku bagi UKM. Negara memang berkewajiban mendorong pemberdayaan UKM sebagai tulang punggung perekonomian nasional. Namun pemberdayaan tersebut tidak serta-merta berarti membuka akses kepemilikan konsesi tambang skala besar. Pertambangan adalah sektor dengan tingkat risiko lingkungan, keselamatan kerja, dan dampak sosial yang tinggi. Karena itu, hukum pertambangan mensyaratkan modal, kemampuan teknis, tanggung jawab lingkungan, serta kepatuhan administratif yang ketat. Sesuatu yang secara umum berada di luar kapasitas mayoritas UKM. Meski demikian, menutup pintu sama sekali bagi ormas dan UKM juga bukan pilihan yang bijak. Jalan tengahnya terletak pada pembedaan peran. Ormas dan UKM dapat dilibatkan secara sah dan konstitusional melalui skema tidak langsung dan terbatas, misalnya dengan mendirikan badan usaha atau koperasi yang tunduk sepenuhnya pada rezim hukum pertambangan, atau dengan berpartisipasi dalam kegiatan pertambangan rakyat, pengolahan dan pemurnian skala kecil, serta jasa penunjang pertambangan.

Pendekatan ini sejalan dengan prinsip negara hukum. Afirmasi ekonomi tetap berjalan tetapi tidak dengan cara melonggarkan norma hukum secara serampangan. Kepastian hukum justru menjadi fondasi agar afirmasi tidak berubah menjadi pilihan yang rawan disalahgunakan. Tanpa batas yang jelas, kebijakan afirmatif dapat membuka ruang konflik kepentingan, penyalahgunaan izin, bahkan merusak kepercayaan publik terhadap tata kelola sumber daya alam. Dalam perspektif konstitusional, Pasal 33 UUD NRI Tahun 1945 menegaskan bahwa bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Amanat ini bukan hanya soal distribusi manfaat, tetapi juga tentang bagaimana negara mengatur, mengurus, dan mengawasi pengelolaannya secara bertanggung jawab. Afirmasi tanpa kepastian hukum justru bertentangan dengan semangat tersebut.

Karena itu, tantangan ke depan bukanlah memilih antara afirmasi atau kepastian hukum, melainkan memastikan keduanya berjalan beriringan. Negara perlu tegas menjaga batas peran ormas dan UKM dalam sektor tambang, sekaligus kreatif merancang skema keterlibatan yang adil, transparan, dan akuntabel. Dengan demikian, sektor pertambangan tidak hanya menjadi sumber pertumbuhan ekonomi, tetapi juga cermin dari tegaknya hukum dan keadilan sosial.

Afirmasi Negara terhadap UKM Tambang: Dari Kebijakan Politik ke Norma Hukum

Masuknya Usaha Kecil dan Menengah (UKM) ke sektor pertambangan tidak dapat dipandang sebagai kebijakan ad hoc atau respons sesaat terhadap tekanan ekonomi, melainkan sebagai afirmasi negara yang secara sadar dan normatif telah dilembagakan dalam rezim hukum pertambangan nasional. Perubahan Undang-Undang Mineral dan Batubara beserta peraturan pelaksanaannya menunjukkan adanya pergeseran paradigma pengelolaan sumber daya alam, dari yang semula berorientasi dominan pada korporasi besar, menuju model yang lebih inklusif dan berkeadilan. Dalam kerangka tersebut, Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2025 secara eksplisit membuka mekanisme pemberian prioritas Wilayah Izin Usaha Pertambangan (WIUP) Mineral Logam dan Batubara kepada Badan Usaha Kecil dan Menengah. Kebijakan ini merupakan pengejawantahan prinsip pemerataan ekonomi dan keberpihakan negara kepada pelaku usaha domestik berskala terbatas, tanpa menanggalkan prinsip kehati-hatian dalam pengelolaan sektor pertambangan yang berisiko tinggi. Dengan demikian, afirmasi terhadap UKM tidak berdiri di luar sistem hukum, melainkan justru berakar kuat pada konstruksi normatif yang sah.

Lebih lanjut, kebijakan prioritas tersebut menempatkan UKM sebagai subjek hukum yang legitimate dalam tata kelola pertambangan. UKM diposisikan sejajar secara legal dengan badan usaha lainnya sebagai pemegang hak dan kewajiban, namun tetap dibedakan secara perlakuan (differentiated treatment) berdasarkan skala usaha, kapasitas, dan tujuan kebijakan. Diferensiasi ini bukanlah bentuk diskriminasi, melainkan instrumen kebijakan hukum untuk mencapai keadilan substantif dalam penguasaan dan pemanfaatan sumber daya alam. Penegasan normatif mengenai peran UKM secara konkret tercermin dalam Pasal 17 ayat (4) huruf a Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2025 yang secara tegas memberikan ruang prioritas dalam pemberian WIUP Mineral Logam dan WIUP Batubara. Ketentuan ini menutup ruang tafsir bahwa keterlibatan UKM hanyalah kebijakan administratif belaka karena telah dirumuskan secara eksplisit dalam norma hukum yang mengikat. Keberadaan UKM dalam sektor pertambangan merupakan bagian integral dari desain kebijakan pertambangan nasional dan tidak dapat dipandang sebagai pengecualian yang bersifat insidental. Perdebatan mengenai legitimasi UKM dalam pengelolaan WIUP tidak lagi relevan untuk dipusatkan pada dikotomi boleh atau tidak boleh, melainkan harus diarahkan pada konsistensi, proporsionalitas, dan akuntabilitas dalam pelaksanaan norma afirmatif yang telah ditetapkan. Tantangan utama terletak pada implementasi kebijakan untuk memastikan bahwa afirmasi terhadap UKM berjalan sejalan dengan prinsip kepastian hukum, tata kelola pertambangan yang baik, dan tujuan konstitusional pengelolaan sumber daya alam bagi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat.

Namun, yang menarik untuk dicermati, afirmasi tersebut tidak diberikan dalam bentuk pelonggaran tanpa batas. Regulasi justru menegaskan bahwa UKM tambang diposisikan sebagai badan usaha berbadan hukum, tunduk pada sistem OSS, verifikasi administratif berlapis, serta kewajiban modal, laporan keuangan audit, dan kepatuhan pajak. Artinya, negara tidak sedang “mempopulerkan” tambang rakyat dalam arti longgar. Tafsir ini sedang mentransformasikan UKM menjadi pelaku tambang yang tertib hukum. Di sinilah afirmasi ekonomi dikunci sejak awal dalam kerangka kepastian hukum. Konsekuensi yuridis dari konstruksi tersebut adalah bahwa hak prioritas UKM atas WIUP tidak pernah dimaksudkan sebagai hak otomatis apalagi hak istimewa yang berdiri di luar mekanisme pengujian legal. Prioritas hanya bekerja pada tahap akses awal terhadap wilayah, bukan pada pengabaian standar kelayakan usaha. Setiap UKM yang hendak memasuki sektor pertambangan wajib lulus uji kapasitas hukum, teknis, lingkungan, dan finansial sebagaimana ditentukan oleh peraturan perundang-undangan, sehingga afirmasi negara bersifat kondisional dan selektif, bukan permisif.

Lebih jauh, desain hukum tersebut secara implisit menutup ruang bagi konstruksi “penyamaran subjek hukum”, di mana badan usaha kecil dijadikan perpanjangan tangan modal besar untuk menghindari mekanisme lelang dan pengawasan ketat. Prinsip substance over form bekerja kuat dalam rezim ini.  Dimensi yang diuji bukan semata status UKM secara administratif tetapi merupakan realitas penguasaan modal, pengendalian usaha, dan manfaat ekonominya. Apabila UKM tidak memenuhi kualifikasi substantif sebagai pelaku usaha mandiri, maka hak prioritas kehilangan legitimasi hukumnya. Afirmasi UKM dalam pertambangan harus dibaca sebagai instrumen pengaturan (regulatory tool) serta bukan sekadar kebijakan distribusi kesempatan. Negara secara sadar menyeimbangkan tujuan pemerataan ekonomi dengan mandat penguasaan negara atas sumber daya alam melalui pengaturan yang ketat dan terukur. Dalam perspektif hukum administrasi, model ini menunjukkan bahwa diskresi pembuat kebijakan telah dikunci oleh norma sehingga ruang penyimpangan implementatif dapat diuji dan dikoreksi melalui mekanisme pengawasan dan penegakan hukum khususnya rezim hukum administratif.

Verifikasi Administratif sebagai Penjaga Batas: “UKM Asli” atau Kendaraan Modal Besar?

Salah satu titik krusial dalam kebijakan UKM tambang adalah mekanisme verifikasi kriteria administratif yang secara tegas diatur dan dilaksanakan oleh Kementerian UMKM melalui delegasi Deputi, bukan oleh Kementerian teknis pertambangan semata. Verifikasi ini mencakup legalitas badan hukum, struktur kepemilikan saham, bukti setoran modal, domisili usaha, hingga rekam operasional perusahaan minimal satu tahun. Secara hukum, desain ini berfungsi sebagai filter normatif untuk mencegah praktik UKM semu atau proxy company yang dikendalikan oleh pemodal besar.Pelibatan Deputi dimaksud tertuang dalam ketentuan pasal 5 ayat (2) dan (3) Peraturan Menteri Usaha Mikro, Kecil, Dan Menengah Republik Indonesia Nomor 4 Tahun 2025 Tentang Verifikasi Badan Usaha Kecil Dan Menengah Yang Mengajukan Permohonan Wilayah Izin Usaha Pertambangan Mineral Logam Dan Batubara Dengan Cara Pemberian Prioritas. Penempatan kewenangan verifikasi pada Kementerian UMKM memiliki makna hukum yang tidak sederhana. Mekanisme ini menegaskan adanya pemisahan fungsi antara regulator sektor dan otoritas penentu kualifikasi subjek hukum sehingga status UKM tidak ditentukan secara sepihak oleh kementerian teknis yang berfokus pada objek tambang. Dengan konstruksi ini, negara menghindari konflik kepentingan administratif sekaligus memperkuat objektivitas penetapan subjek penerima afirmasi. Verifikasi UKM menjadi keputusan hukum tersendiri yang berdiri otonom dan menjadi prasyarat mutlak sebelum hak prioritas WIUP dapat dipertimbangkan.

Implikasi yuridis lanjutannya adalah bahwa kegagalan memenuhi kriteria UKM bukan sekadar cacat administratif melainkan dapat dimaknai sebagai bentuk cacat kewenangan (bevoegdheidsgebrek) yang menggugurkan legitimasi pemberian prioritas sejak awal. Dalam perspektif hukum administrasi, WIUP yang diberikan kepada subjek yang tidak sah secara kualifikasi berpotensi mengandung cacat hukum substantif dan terbuka untuk dibatalkan. Verifikasi UKM berfungsi sebagai instrumen pencegahan ex ante dan tidak dapat diperlakukan sebagai formalitas prosedural, serta menunjukkan bahwa negara secara sadar membangun sistem pengendalian berlapis untuk menjaga konsistensi antara tujuan afirmatif dan prinsip legalitas. Afirmasi ditempatkan sebagai ruang hak bersyarat yang hanya dapat dinikmati oleh subjek yang lulus uji integritas kelembagaan dan ekonomi. Dalam kerangka ini, UKM tambang yang genuine tidak hanya dilindungi, tetapi sekaligus dipisahkan secara tegas dari entitas semu yang berpotensi merusak tata kelola pertambangan dan menggerus legitimasi kebijakan afirmatif itu sendiri.

Batas paling substantif antara afirmasi dan kepastian hukum justru terlihat pada kewajiban Program Kerja Pengembangan Ekonomi Usaha Mikro dan Kecil (Corporate Business Responsibility) yang diwajibkan bagi UKM penerima IUP prioritas. Instrumen ini mewajibkan surat kesanggupan serta rencana kerja lima tahunan, pelaporan berkala, pembinaan, pengawasan, hingga sanksi administratif berupa pencabutan surat lolos verifikasi dan rekomendasi pencabutan IUP. Konstruksi ini menunjukkan bahwa UKM tambang tidak dimaksudkan sekadar sebagai penerima privilese ekonomi, melainkan sebagai agen pemberdayaan ekonomi lokal. Negara secara sadar mengaitkan afirmasi izin dengan kewajiban sosial yang terukur dan dapat dievaluasi. Dengan demikian, kepastian hukum tidak hanya diwujudkan melalui prosedur perizinan, tetapi juga melalui mekanisme pengawasan dan sanksi yang menjaga agar afirmasi tetap sejalan dengan tujuan konstitusional pengelolaan sumber daya alam.

Dampak yuridis dari pengikatan izin dengan kewajiban Corporate Business Responsibility tersebut adalah lahirnya hubungan hukum timbal balik yang bersifat kondisional antara negara dan UKM penerima IUP. Hak prioritas atas wilayah tambang berdiri sebagai hak yang dapat gugur apabila kewajiban pengembangan ekonomi mikro dan kecil tidak dilaksanakan secara nyata dan berkelanjutan. Konstruksi ini menempatkan UKM sebagai subjek izin sekaligus sebagai pelaksana mandat kebijakan publik yang terukur. Lebih jauh, keberadaan rencana kerja lima tahunan dan kewajiban pelaporan berkala menggeser paradigma izin dari sekadar beschikking administratif menjadi instrumen pengendalian berkelanjutan (continuing control). Setiap deviasi dari komitmen pemberdayaan ekonomi lokal merupakan pelanggaran norma hukum yang menimbulkan konsekuensi administratif, sehingga memperkuat asas akuntabilitas dan mencegah afirmasi dijadikan pembenaran atas eksploitasi sumber daya tanpa manfaat sosial yang sepadan.

Pada tahap ini, afirmasi terhadap UKM dalam sektor pertambangan menampilkan karakter hukum yang secara simultan bersifat korektif dan preventif. Bersifat korektif karena negara secara eksplisit membangun rezim sanksi administrative hingga pada tingkat pencabutan izin sebagai instrumen pemulihan terhadap setiap deviasi pelaksanaan kewajiban sosial yang melekat pada pemberian izin. Pada saat yang sama, proposisi ini bersifat preventif karena sejak perumusan norma telah dipasang mekanisme pengendalian dan pengawasan berlapis yang secara sistemik membatasi ruang penyalahgunaan izin atas nama kebijakan pemberdayaan. Afirmasi UKM beroperasi sebagai perangkat hukum untuk mengefektifkan kepastian hukum dan tidak berfungsi sebagai pengecualian terhadap asas legalitas. Mekanisme ini justru berfungsi sebagai medium penegasan kembali doktrin penguasaan negara atas sumber daya alam, di mana hak pengelolaan diberikan secara bersyarat, terukur, dan dapat dicabut apabila menyimpang dari tujuan kebijakan publik. Dalam konteks inilah kebijakan afirmatif UKM sejalan secara konseptual dan konstitusional dengan mandat Pasal 33 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.