Oleh: Dr. Jamal Aslan, S.H., M.H

Hakikat penguasaan negara atas bumi, air, dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya sebagaimana termaktub dalam Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945) meletakkan mandat konstitusional bagi penyelenggara negara untuk mengelola sumber daya alam sebesar-besarnya demi kemakmuran rakyat. Mandat ini menuntut keseimbangan proporsional antara pendayagunaan potensi ekonomi mineral strategis bagi pembangunan nasional dengan pelestarian lingkungan hidup berkelanjutan yang dijamin dalam Pasal 28H ayat (1) UUD 1945. Di tengah dinamika perdebatan hukum mengenai aktivitas pertambangan di pulau-pulau kecil, khususnya di wilayah Kabupaten Konawe Kepulauan (Pulau Wawonii), diskursus sering kali terjebak dalam simplifikasi dikotomis yang menempatkan regulasi pada kutub larangan absolut (blanket prohibition). Padahal, bila ditinjau secara saksama melalui optik hermeneutika hukum doktrinal dan hukum tata ruang, sistem perundang-undangan nasional menganut asas kemanfaatan terukur yang membuka ruang pemanfaatan melalui doktrin larangan bersyarat atau pengecualian yang ketat, bukan penutupan akses secara mutlak tanpa celah hukum.


Secara spesifik, rezim pengaturan pulau-pulau kecil diatur dalam Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2014 (UU PWP-PK). Undang-undang ini dirancang dengan filosofi dasar pengelolaan terpadu (integrated coastal and small islands management) yang bertumpu pada keberlanjutan daya dukung lingkungan hidup, kepastian hukum, dan pengentasan kemiskinan masyarakat pesisir. Dalam perspektif hukum administrasi negara, undang-undang lingkungan dan sumber daya alam di Indonesia bukanlah regulasi yang berorientasi preservasi murni (pure preservationism) yang melumpuhkan total fungsi ekonomi ruang, melainkan regulasi konservasi dan pemanfaatan berkelanjutan (sustainable conservation and utilization). Konsekuensi logis dari paradigma ini adalah bahwa setiap bentuk pemanfaatan ruang dan sumber daya alam, termasuk mineral, tetap dimungkinkan sejauh memenuhi standar kelayakan dan batas ambang ekologis yang ditetapkan oleh peraturan perundang-undangan.


Landasan yuridis utama yang membuktikan bahwa pertambangan di pulau kecil dapat dilakukan dengan pengecualian bersyarat terletak pada formulasi norma Pasal 35 huruf k UU PWP-PK. Ketentuan tersebut merumuskan larangan melakukan penambangan mineral pada wilayah yang “apabila secara teknis dan/atau ekologis dan/atau sosial dan/atau budaya menimbulkan kerusakan lingkungan dan/atau pencemaran lingkungan dan/atau merugikan Masyarakat sekitarnya.” Dari sudut pandang gramatikal (grammaticale interpretatie) dan semiotika hukum, frasa konjungtif “apabila” (if and only if) secara imperatif menegaskan bahwa larangan tersebut bukanlah larangan mutlak tanpa syarat (absolute ban), melainkan larangan yang bergantung pada keterpenuhan syarat (conditional prohibition). Unsur delik pelarangan baru terpenuhi secara sempurna (voltooid) jika dan hanya jika terdapat bukti ilmiah dan empiris bahwa kegiatan penambangan tersebut menimbulkan kerusakan teknis, ekologis, sosial, dan/atau budaya yang melampaui batas toleransi hukum.


Berdasarkan asas argumentum a contrario (penafsiran berlawanan arti) yang diakui secara universal dalam doktrin penafsiran hukum perundang-undangan, apabila suatu kegiatan penambangan mineral di pulau kecil direncanakan dan dijalankan dengan pembuktian ilmiah bahwa secara teknis aman, secara ekologis termitigasi, serta secara sosial-budaya tidak merugikan masyarakat sekitar, maka kegiatan penambangan tersebut tidak melanggar Pasal 35 huruf k UU PWP-PK. Penafsiran a contrario ini meneguhkan posisi hukum bahwa pertambangan di pulau kecil adalah sah dan diperbolehkan melalui jalur pengecualian (by exception). Eksistensi klausula bersyarat tersebut menunjukkan bahwa pembuat undang-undang (the historical legislator) sedari awal tidak menghendaki penutupan total pemanfaatan mineral, melainkan menetapkan ambang pembuktian kelayakan komprehensif yang harus dipenuhi oleh setiap entitas usaha sebelum beroperasi.


Argumentasi mengenai diperbolehkannya pertambangan secara bersyarat semakin kokoh apabila membedah konstruksi Pasal 23 ayat (2) UU PWP-PK. Pasal ini menentukan bahwa pemanfaatan pulau-pulau kecil dan perairan di sekitarnya “diprioritaskan” untuk kepentingan konservasi, pendidikan dan pelatihan, penelitian dan pengembangan, budidaya laut, pariwisata, usaha perikanan dan kelautan lestari, pertanian organik, peternakan, serta pertahanan dan keamanan negara. Dalam terminologi hukum normatif, kata “diprioritaskan” (prioritized) berkedudukan sebagai directive principle atau norma preferensial yang memberi panduan arahan kebijakan alokasi ruang, bukan merupakan norma imperatif pelarangan (verbodsbepaling) yang menutup ruang bagi kegiatan lain secara numerus clausus. Norma prioritas tidak berkarakter exhaustive list; artinya, adanya daftar prioritas tidak serta-merta menegasikan atau mematikan legalitas sektor usaha di luar daftar tersebut sepanjang pemanfaatannya tidak meniadakan daya dukung utama pulau dan telah mengantongi izin dari otoritas yang berwenang.


Ketiadaan kata "hanya" (only) atau kata "semata-mata" dalam perumusan Pasal 23 ayat (2) UU PWP-PK mengonfirmasi bahwa kegiatan non-prioritas, termasuk penambangan mineral, tetap berada dalam ranah legalitas pemanfaatan ruang yang sah secara bersyarat. Apabila pembentuk undang-undang bermaksud melarang seluruh kegiatan di luar daftar Pasal 23 ayat (2), maka norma tersebut niscaya akan dirumuskan dengan menggunakan kalimat larangan tegas, seperti “dilarang memanfaatkan selain untuk kepentingan...”. Karena formulasi tekstual tersebut tidak ada, maka secara doktrinal, kegiatan pertambangan mineral tetap memiliki sandaran legalitas sebagai bentuk kegiatan ekstraktif dengan syarat ketat (strictly regulated activity), yang pelaksanaannya harus tunduk pada kontrol ketat agar tidak mengorbankan fungsi lingkungan pulau-pulau kecil.


Dalam konteks kesatuan sistem hukum nasional (unity of legal order), UU PWP-PK tidak berdiri terisolasi dari rezim perundang-undangan lainnya. Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara sebagaimana telah diubah dengan Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2020 (UU Minerba) secara eksplisit menetapkan wewenang negara untuk mengatur pengusahaan mineral di seluruh Wilayah Hukum Pertambangan (WHP) Republik Indonesia. Berdasarkan asas lex posterior generalis non derogat legi priori speciali dan asas harmonisasi peraturan perundang-undangan sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan (beserta perubahannya), ketentuan UU Minerba dan UU PWP-PK harus dibaca dalam relasi saling melengkapi (komplementer). Wilayah pertambangan yang telah ditetapkan oleh pemerintah pusat di pulau kecil memiliki legitimasi hukum operasional sepanjang memenuhi perizinan berusaha dan parameter perlindungan lingkungan hidup yang terintegrasi.


Penguatan terhadap rezim pemanfaatan ruang bersyarat ini diakselerasi melalui Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang-Undang Nomor 2 Tahun 2022 tentang Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang (UU Cipta Kerja) jo. Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Perizinan Berusaha Berbasis Risiko. Melalui integrasi perizinan terpadu secara elektronik, kegiatan pertambangan diklasifikasikan sebagai kegiatan berusaha berisiko tinggi (high risk) yang legalitas pelaksanaannya disandarkan pada penerbitan Kesesuaian Kegiatan Pemanfaatan Ruang (KKPR) dan Persetujuan Lingkungan. Transformasi hukum administrasi ini membuktikan bahwa negara mengendalikan risiko lingkungan bukan dengan cara melarang aktivitas usaha secara membabi buta, melainkan melalui pengetatan instrumen kepatuhan hukum (regulatory compliance) dan pemenuhan dokumen kajian dampak lingkungan yang komprehensif.


Pada tataran hukum daerah, legalitas pertambangan mineral logam di Kabupaten Konawe Kepulauan memiliki dasar pijakan normatif yang sangat terperinci dalam Peraturan Daerah Kabupaten Konawe Kepulauan Nomor 2 Tahun 2021 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Kabupaten Konawe Kepulauan Tahun 2021–2041 (Perda RTRW Konkep No. 2/2021). Dalam Bab V mengenai Rencana Pola Ruang, Pasal 24 huruf d secara tegas menetapkan bahwa kawasan peruntukan budidaya di daerah mencakup “kawasan pertambangan dan energi”. Ketentuan ini merupakan wujud nyata pelaksanaan asas desentralisasi dan penataan ruang daerah berdasarkan Undang-Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang jo. Peraturan Pemerintah Nomor 21 Tahun 2021 tentang Penyelenggaraan Penataan Ruang, yang menegaskan otonomi pemerintah daerah bersama legislatif daerah dalam merencanakan masa depan ruang wilayahnya sesuai potensi sumber daya yang ada.


Secara rinci, Pasal 28 Perda RTRW Konkep No. 2/2021 menetapkan alokasi ruang kawasan pertambangan mineral logam di Kecamatan Wawonii Tenggara dan Kecamatan Wawonii Timur. Ketentuan ini tidak berdiri sendiri, melainkan dijabarkan lebih lanjut dalam Ketentuan Umum Zonasi (KUZ) Pasal 61 Perda tersebut, yang mengatur secara preskriptif mengenai kegiatan yang diperbolehkan, diperbolehkan bersyarat, dan yang dilarang. Pasal 61 ayat (2) huruf a angka 1 menetapkan bahwa kegiatan penyelidikan umum, eksplorasi, dan/atau eksploitasi tambang dengan menerapkan pelaksanaan kaidah teknik pertambangan yang baik (good mining practice) merupakan kegiatan yang diperbolehkan. Perda ini juga memuat klausul pembatasan yang ketat, antara lain larangan menambang di badan sungai dan dalam jarak sempadan 0–100 meter dari garis tepi sungai, serta pembatasan jarak minimum aktivitas peledakan sejauh 1 kilometer dari permukiman warga. Hal ini mencerminkan bekerjanya rezim pengecualian bersyarat: tambang diizinkan hanya dalam koridor zonasi budidaya dan dengan pemenuhan batas-batas teknis yang ketat.


Dimensi yuridis kehutanan pun memberikan legitimasi operasional terhadap keberadaan kawasan pertambangan di pulau tersebut. Pasal 25 ayat (3), ayat (5), dan ayat (7) Perda RTRW Konkep No. 2/2021 mengidentifikasi keberadaan Izin Pinjam Pakai Kawasan Hutan (IPPKH)—yang saat ini bermutasi menjadi Persetujuan Penggunaan Kawasan Hutan (PPKH)—untuk kawasan pertambangan mineral logam pada Hutan Produksi Tetap (HP/MLG), Hutan Produksi Terbatas (HPT/MLG), dan Hutan Produksi yang dapat Dikonversi (HPK/MLG). Sinkronisasi ini sejalan dengan Undang-Undang Nomor 41 Tahun 1999 tentang Kehutanan (sebagaimana diubah oleh UU Cipta Kerja) yang membuka ruang legal bagi penggunaan kawasan hutan untuk kepentingan pembangunan di luar kegiatan kehutanan, termasuk pertambangan mineral strategis, melalui skema persetujuan menteri yang membidangi kehutanan. Pengakuan yuridis atas IPPKH/PPKH di dalam teks Perda RTRW menunjukkan bahwa pengalokasian ruang tambang di Konawe Kepulauan adalah kelanjutan dari izin-izin sektoral yang telah sah diterbitkan oleh Pemerintah Pusat.


Meskipun dalam ranah yudisial muncul putusan uji materiil seperti Putusan Mahkamah Agung Nomor 57 P/HUM/2022 yang membatalkan sebagian alokasi ruang tambang dalam Perda RTRW Konkep, analisis akademik hukum tata negara dan peradilan menuntut pembacaan putusan secara cermat (meticulous legal reading). Objek pengujian hak uji materiil (HUM) di Mahkamah Agung terbatas pada pertentangan vertikal antara peraturan daerah dengan undang-undang di atasnya. Dalam praktik peradilan konstitusi, Mahkamah Konstitusi melalui Putusan Nomor 35/PUU-XXI/2023 yang menguji Pasal 23 ayat (2) dan Pasal 35 huruf k UU PWP-PK menolak permohonan pemohon, namun pertimbangan hukumnya (ratio decidendi) justru mengafirmasi bahwa ketentuan Pasal 35 huruf k merupakan norma pengendalian bersyarat yang didesain untuk mencegah kerusakan lingkungan, bukan instrumen yang menghapus kewenangan negara dalam menata potensi sumber daya secara proporsional. Putusan peradilan tidak menghapus status hukum keperdataan izin usaha yang telah ada sebelum terbitnya sengketa norma, melainkan menuntut pemenuhan uji kelayakan teknis-ekologis yang jauh lebih tinggi dan pembuktian empiris di lapangan.


Untuk menggugurkan unsur larangan dalam Pasal 35 huruf k UU PWP-PK, kegiatan pertambangan diwajibkan secara mutlak menerapkan kaidah teknik pertambangan yang baik (good mining practice) sebagaimana diamanatkan dalam Peraturan Menteri ESDM Nomor 26 Tahun 2018 jo. Keputusan Menteri ESDM Nomor 1827 K/30/MEM/2018. Kaidah ini mewajibkan pelaku usaha menerapkan pengelolaan air tambang (mine water management) yang terpadu melalui pembangunan kolam pengendap sedimen (sediment pond), pengendalian limpasan air permukaan (run-off), penataan lereng untuk mencegah erosi dan longsor, serta larangan pembuangan limbah tambang (tailing) ke media laut di sekitar perairan kepulauan. Dengan penerapan teknologi pertambangan presisi dan sistem pengawasan hidrologis modern, potensi dampak kerusakan ekologis dapat diminimalisasi ke tingkat yang paling rendah (tolerable risk), sehingga kriteria "menimbulkan kerusakan lingkungan" sebagaimana diancam dalam norma pelarangan UU PWP-PK tidak teraktualisasi.


Secara teoritis, dalam ranah hukum lingkungan modern, berlakunya doktrin larangan bersyarat ini merupakan kristalisasi dari perpaduan antara Prinsip Kehati-hatian (Precautionary Principle) dan Asas Proporsionalitas (Proportionality Principle). Prinsip kehati-hatian sebagaimana diadopsi dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup (UU PPLH) menyatakan bahwa tiadanya kepastian ilmiah tidak boleh menjadi alasan untuk menunda upaya pencegahan pencemaran. Namun, prinsip ini tidak boleh ditafsirkan sebagai larangan apriori atas setiap aktivitas industri ekstraktif; melainkan berfungsi membebankan beban pembuktian (burden of proof) kepada pemrakarsa usaha untuk menyajikan Analisis Mengenai Dampak Lingkungan (AMDAL), Rencana Pengelolaan Lingkungan (RKL), dan Rencana Pemantauan Lingkungan (RPL) yang kredibel, serta jaminan reklamasi dan pascatambang (reclamation and post-mining guarantee). Selama pemrakarsa mampu membuktikan secara ilmiah dan administratif bahwa risikonya terkendali, aktivitas tersebut berada pada tataran hukum yang diperbolehkan.


Dari perspektif hukum pembangunan ekonomi dan keadilan sosial, pelarangan tanpa pengecualian (blanket ban) atas potensi tambang mineral di pulau kecil seperti di Konawe Kepulauan justru akan mencederai Hak Asasi Pembangunan (right to development) bagi daerah dan masyarakat setempat. Berdasarkan Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah, daerah otonom berhak mengoptimalkan potensi lokal demi percepatan pembangunan infrastruktur, pelayanan publik, dan kesejahteraan masyarakat. Komoditas mineral seperti nikel merupakan mineral kritis strategis yang menjadi pilar utama transisi energi nasional. Melalui program Pengembangan dan Pemberdayaan Masyarakat (PPM) atau Corporate Social Responsibility (CSR) yang diwajibkan oleh Pasal 61 ayat (2) huruf a angka 2 Perda Konkep No. 2/2021, kehadiran industri pertambangan yang taat hukum justru menghadirkan efek pengganda ekonomi (economic multiplier effect), menciptakan lapangan kerja bagi tenaga kerja lokal, dan mengentaskan isolasi geografis wilayah terpencil di pulau-pulau kecil.


Di samping itu, kepastian hukum berusaha (legal certainty) dan perlindungan terhadap hak-hak yang telah diperoleh secara sah (doctrine of vested rights) merupakan sendi fundamental dalam negara hukum (rechtsstaat). Korporasi pertambangan yang telah mengantongi Izin Usaha Pertambangan Operasi Produksi (IUP-OP), Persetujuan Penggunaan Kawasan Hutan (PPKH), dan Persetujuan Lingkungan yang sah dan mengikat (final and binding) memiliki ekspektasi hukum yang sah (legitimate expectation) yang dilindungi oleh hukum administrasi negara dan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal. Menafsirkan UU PWP-PK sebagai larangan mutlak tanpa mengakui pengecualian dan izin yang telah terbit secara sah akan menimbulkan ketidakpastian hukum yang merusak iklim investasi nasional, mencederai kredibilitas regulasi negara, serta berpotensi menimbulkan gugatan ganti rugi perdata maupun sengketa hukum internasional atas pengabaian hak perizinan.


Penyelenggaraan hukum pertambangan di pulau kecil Konawe Kepulauan karenanya harus diarahkan pada model kepatuhan regulasi terpadu (integrated regulatory compliance model) yang beroperasi secara konsisten dalam koridor "pengecualian berbasis standar tinggi". Pemerintah Pusat melalui Kementerian ESDM, Kementerian Kelautan dan Perikanan (KKP), Kementerian Lingkungan Hidup dan Kehutanan (KLHK), bersama Pemerintah Daerah harus menjalankan fungsi pengawasan dan audit kepatuhan lingkungan secara berkala. Apabila pemegang izin menyimpang dari ketentuan batas sempadan pantai, merusak ekosistem terumbu karang, atau mencemari badan air sebagaimana dilarang dalam Pasal 35 huruf k UU PWP-PK dan Pasal 61 Perda Konkep No. 2/2021, maka mekanisme sanksi administratif berjenjang hingga pencabutan izin sebagaimana diatur dalam Pasal 72 Perda No. 2/2021 jo. Pasal 76 UU Minerba harus ditegakkan secara tanpa kompromi. Ini menegaskan bahwa hukum kita mengadopsi rezim pengawasan bersyarat (conditional compliance supervision), bukan penutupan hak sejak awal.


Sebagai kesimpulan akademik dan pandangan praktisi hukum, konsepsi regulasi pemanfaatan pulau-pulau kecil di Konawe Kepulauan berdasarkan Pasal 23 ayat (2) jo. Pasal 35 huruf k UU No. 27/2007 jo. UU No. 1/2014, yang diselaraskan dengan UU Minerba, UU Cipta Kerja, dan Perda RTRW Konawe Kepulauan No. 2 Tahun 2021, secara ontologis dan epistemologis menganut prinsip "boleh ditambang dengan perkecualian, bukan tanpa kecuali". Doktrin pelarangan bersyarat ini menuntut pemenuhan standar ilmiah, teknis, ekologis, dan legalitas yang luar biasa tinggi guna membuktikan bahwa kegiatan eksploitasi mineral tidak memicu daya rusak lingkungan yang tidak dapat dipulihkan. Dengan demikian, menutup mata terhadap norma pengecualian bersyarat ini merupakan kekeliruan metodologis dalam menafsirkan tata hukum positif, sementara menegakkannya secara proporsional dan akuntabel adalah ikhtiar sejati dalam memadukan kedaulatan ekonomi bangsa dengan kelestarian ekologis pertiwi.